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农村综合改革面临的三个顶层问题

发布日期:2013-07-18   来源:   作者:    
党的十八大报告从战略和全局的高度,强调解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡“一体化”不是城乡“一样化”,而是要统筹考虑农村和城镇在功能定位、生活方式、公共服务等,消除城乡差别。在城乡一体化发展的背景下考虑农村综合改革问题,应该选择一个合理的参照系:在20年乃至更长时间以后的时间点一一假设已经实现城乡一体化,在这个观察点上回顾审视现在城乡关系,进而研判当前“三农”问题。据此,当前农村综合改革应当重视如下三个顶层问题。

  一、农民问题——农民出村进城落户

  当前,随着我国工业化、城镇化的快速发展,农村劳动力大量外出就业,有的子女跟随外出,从就业看,这部分农民一年中的大部分时间在外地非农就业,不再是本地农民;从收入看,这部分农民的收入也主要来自打工收入,农业收入成为很少部分,已经与市民没有大的区别。尽管政府大力推进城镇化,推进户籍制度改革,但效果并不理想,2011年,国家公布的城镇化率超过51%,但按户籍人口计算的城镇化化率仅为36%,二者之间差距很大。农民出村进城落户问题已成为当前“三农”的首要问题,这也是城乡发展一体化的核心问题。

  农民出村进城落户并不顺利,主要有两个原因,一方面,想进城的农民并不能真正转移户口,因为落户就意味着转入地政府必须为他们提供就业、社保、医保、教育、住房等“五件衣服”,享受与城镇居民一样的待遇,这对转入地政府是一个严峻挑战,农民也不能没穿上五件衣服就“裸体进城”;另一方面,有些农民不愿意进城落户,根本原因在于当前农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产这“三件衣服”产权不清,在产权不明晰的情况下,进城落户可能就意味着自愿放弃这三件衣服。但这部分产权的预期收益越来越高,特别是在经济发达地区,农民不愿意放弃三件衣服“净身出户”。现实情况是,农民工是候鸟式、迁徙式农民,留守老人、儿童、妇女问题非常突出。

  加快农民出村进城落户,必须要推进产权制度改革,明晰农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产等产权。必须要通过发展经济和增加财政投入,改革户籍制度,确保农民能穿上就业、社保、医保、教育、住房五件衣服。相对于进城农民,留守农民也必须穿上市民的五件衣服,确保基本公共服务均等化。

  二、农业问题——农业经营模式转换

  农民大量转移就业带来的一个问题,就是谁来务农,这就涉及到农业经营模式转换问题。改革开放之初,我国农业经营的基本模式是“约2.3亿小规模、分散经营农户+自我服务”;未来,农业内部将出现分工分业,农业社会化服务和规模经营是其两大重要特征,农业经营的基本模式是“适度规模、组织化经营主体+社会化服务”,这里的经营主体主要包括家庭农场、专业大户、农业合作组织、农业企业等。

  当前,这种转变正在发生过程中。从土地看,土地承包经营权流转非常快,不少地方流转率高达60%以上;从从业人员看,基本上是“386199”部队,出现老人农业、妇女农业、兼业农业;从经营主体看,家庭农场、专业大户、合作组织和农业企业大量涌现;从生产经营活动看,自己管理同时请别人服务、管理和服务全部委托给别人等也非常普遍。总体趋势看,农户数量减少,土地整治流转集中,农业规模经营出现,生产经营服务外包,户均支配农业生产资料增加,农业分工分业出现,专业化社会服务组织涌现。

  但这个转变还比较缓慢。一是种植业对农业的依赖程度非常高,农民特别是目前50—70岁的农民是当前农业的主力军,依然把土地当作一种养家糊口的手段、一种生活方式,不愿意流转出土地,适度规模经营发展缓慢。二是家庭农场、专业大户发展缓慢,农业龙头企业与农民的利益联结机制不紧密,农业合作组织内部管理不规范、带动能力不强、服务能力不足,在提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化程度方面作用发挥得不够。三是农业规模经营发展不够,自我服务仍然还是农业生产经营的主要特征,对农业社会化服务的规模需求不旺,抑制供给主体发育,农业社会化服务发展滞后。

  要加快这个转变,就必须加快农业经营体制机制创新,搞好土地承包经营权确权、颁证、登记、流转等工作,促进规模经营;加快发展家庭农场、专业大户、农业合作组织、农业龙头企业,提高弓I领带动能力和市场竞争能力;按照覆盖全程、综合配套、便捷高效的要求,加快新型农业社会化服务体系。

  三、农村问题——农村村落布局调整

  农民大量转移就业带来的另一个问题是农村的空心化,据统计,近10多年来全国约有25%的自然村落自然消亡①,但同时,即便达到70%的城镇化目标,全国至少还有4亿农民仍然留在乡村,这就涉及到农村村落布局调整问题,也关系到农村基础设施、公共服务、社会管理的总体布局。在乡村,农民集住点有三种:小城镇、农村新社区、自然村。按重要性,目前农民居住地点依次是:自然村、小城镇、农村新社区。未来这种格局将发生改变,除去转移到大中城市的农民外,按重要性将依次是:农村新社区、小城镇、自然村,留在农村的农民多数将集中居住在农村新社区里,其次是小城镇,少部分居住在自然村落里。

  现实中,有三种力量促使农民搬出自然村落。一是经济拉动力。农民外出就业,举家迁出农村,这是主要力量。二是政府行政力。在现有“耕地占补平衡”、“城乡建设用地增加挂钩”土地管理制度下,为了增加建设用地指标,地方政府有动力减少自然村,开垦村庄宅瑾地,促进撤村并居,建设集中居住农村新社区,发展小城镇。此外,集中居住也有利于降低农村基础设施和公共服务供给成本,有利于推进基层民主,有利于加强和创新社会管理。三是城镇公共服务吸引力。典型例子的就是一些年轻农民,为了子女能享受城镇良好的教育,到城镇购房定居。

  但同时还有两股力量使农民不愿意离开家乡。一是农民世世代代在这里生活,加上生产生活方式的原因,不愿意离开生他养他的老宅基地,不愿意被动上楼生活。二是拆村并庄、建设大规模农民集中居住区,涉及到宅基地和农房补偿、新住房购买问题,农民认为补偿标准低、新房价格高,不愿意搬迁。

  为了避免政府违背农民意愿强行改变农民生产生活方式和地点,节约集约利用资源,降低公共服务成本,避免建了又拆、拆了又建,必须科学规划村庄建设布局,明确在多大程度上推动农村居民点迁建和村庄撤并,合理布局农村新社区、小城镇、自然村。必须充分尊重农民意愿,合理确定宅基地和农房补偿标准、新住房价格,改善农村社会管理。

  总之,在城乡发展一体化战略下,农民出村进城落户、农业经营模式转换、农村村落布局调整是“三农”问题的三个牛鼻子,抓住了这三个问题,就抓住了农村综合改革工作的总纲。“纲举”自然“目张”,户籍制度改革、农村产权制度改革、基本公共服务均等化、农村土地流转、农业规模经营主体培育、新型农业社会化服务体系建设、新社区建设、小城镇建设、美丽乡村建设等,就是一个个的目,是农村综合改革需要解决的一个个具体问题。作者:吴仲斌

  (作者单位:中央财经大学)

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